Les Cahiers de la Ville Responsable

Les clauses d’insertion sociale à l’épreuve des faits

Publié le 27 mars 2014 dans Une ville pour tous

Utiliser la commande publique pour lutter contre le chômage : c’est la bonne idée qui, née sous les gouvernements Balladur et Juppé (1993-1995), a grandi sous celui de Lionel Jospin (2001).
Elle est aujourd’hui parvenue à maturité sous le nom de « clause d’insertion sociale ». Trois mots auxquels se familiarisent peu à peu les donneurs d’ordres publics et leurs entreprises mandataires. Et chacun de s’interroger : est-ce utile ?

Fotolia © Christophe-Fouquin Avec près de 90 milliards d’euros injectés dans l’économie nationale via leurs marchés de travaux, de services ou de fournitures, les pouvoirs publics disposent d’un puissant levier pour agir dans le champ du développement durable. Au centre de la cible : la protection de l’environnement, le développement économique mais aussi l’insertion professionnelle des publics en difficulté́ (demandeurs d’emploi de longue durée, jeunes des quartiers prioritaires, seniors, personnes handicapées…). Dès son article 14, le Code des marchés publics offre en effet la possibilité d’actionner une clause d’insertion sociale permettant de faire effectuer la prestation en intégrant des heures de travail d’insertion (ou d’autres considérations sociales comme les recommandations de l’Organisation internationale du travail, la promotion de la diversité et de l’égalité des chances, etc.).

Plusieurs articles déclinent ensuite sous diverses formes ce coup de pouce donné à l’emploi des personnes précaires. Selon que l’insertion est une condition d’exécution, un critère de choix ou l’objet-même du marché, autant de cas de figure ont été envisagés par le législateur.

Dans le jargon public, on les appelle donc dorénavant des « marchés clausés ». Représentant 5,5% des appels d’offres des collectivités, ils placent ces dernières en meilleure position que l’Etat (1,7%).

Enseignement numéro 1 : clause d’insertion rime avec volonté politique.
Sans aller jusqu’à parler d’engouement des territoires pour cette forme d’action sociale, leur appétence s’explique par le fait que les élus locaux semblent plus prompts que les hauts fonctionnaires à vouloir démontrer leurs efforts en matière de responsabilité sociétale.

Enseignement n°2 : les marchés à clause sociale sont surtout concentrés dans le secteur des travaux (près de 60%).
L’explication remonte aux origines. C’est en effet la Loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine (LOPVRU) qui a ouvert la voie des clauses d’insertion sociale, les rendant obligatoires dans les opérations de rénovation urbaine.

CLAUSES D’INSERTION, MODE D’EMPLOI

A priori, tous les marchés de travaux, de services, de prestations intellectuelles et de fournitures peuvent intégrer une clause d’insertion sociale. Pour une même opération, il est même possible de réserver une clause à certains lots (ex : démolition dans un marché de travaux). Pour autant, les donneurs d’ordres ont intérêt à en faire une utilisation raisonnable et raisonnée. Ils doivent en effet vérifier que leur démarche sera pertinente, notamment en se tournant vers les acteurs de l’emploi et de l’insertion qui ont une connaissance précise du marché du travail, des métiers disponibles, des dispositifs de formation. Ils doivent également s’assurer que le nombre d’heures de travail pouvant être confiées à de l’insertion sera significatif.

Enseignement n°3 en effet : en-dessous d’un certain montant de marché, et donc d’un certain volume d’heures d’insertion, le jeu n’en vaut pas la chandelle.
Le travail de montage et de suivi de dossiers doit pouvoir se traduire par des résultats tangibles. Montage et suivi de dossiers ? Est-ce à dire que les clauses sont lourdes à gérer ? Côté mandataires, certains dirigeants d’entreprise le pensent, fustigeant cette nouvelle obligation qui pèse sur leur liberté de management. Au sein des grandes sociétés, le dispositif nécessite en tout cas de muscler les directions RH en conséquence. Mais les poids lourds du BTP, et même les grands groupes de services, n’ont pas le choix aujourd’hui s’ils veulent pouvoir continuer à accéder à la commande publique.

Dans l'agglomération de Rouen, le chantier de construction du réseau de bus " Transport Est Ouest " a généré 65 contrats d'insertions en 3 ans © Photo CREA

Dans l'agglomération de Rouen, le chantier de construction du réseau de bus " Transport Est Ouest " a généré 65 contrats d'insertions en 3 ans © Photo CREA


Enseignement n°4 : les clauses d’insertion sociale, c’est du boulot !
Côté donneurs d’ordres, on parlera plus volontiers d’une organisation à ne pas laisser au hasard. Une fois la clause sociale bien dimensionnée, il faut en effet se pencher sur ses modalités de suivi. Objectif : pouvoir vérifier que l’entreprise qui a remporté le marché tiendra ses engagements. Cela passe par la désignation d’une personne ad hoc, soit en interne soit en faisant appel à un prestataire extérieur. Cela suppose aussi la mise en place d’un dispositif de contrôle adapté : quantitatif si l’insertion est une condition d’exécution du marché, quantitatif et qualitatif si l’insertion est un critère de choix. Pour s’assurer du bon respect des actions d’insertion menées par l’entreprise, le donneur d’ordres doit d’ailleurs préciser dans les pièces du marché quels documents il faudra lui remettre et selon quelle périodicité (attestations d’une structure d’insertion, de Pôle Emploi…).
Quant aux sanctions en cas d’engagements non tenus, elles sont quasi systématiquement annoncées dans le marché, mais rarement appliquées dans les faits.

Enseignement n°5 : les donneurs d’ordres n’ont pas intérêt à rendre le dispositif trop coercitif au risque de le torpiller.
Ils s’efforcent donc, la plupart du temps, d’accompagner les entreprises qui rencontrent sincèrement des difficultés de recrutement ou autres.

10 ANS APRÈS : PEUT MIEUX FAIRE

Sur le papier, le dispositif a donc tout pour plaire ou presque : vertu, simplicité relative, efficacité (les statistiques sur le nombre d’heures d’insertion générées sont toutefois difficiles à trouver…). Sur le terrain, les acteurs de l’emploi sont mobilisés : « facilitateurs » dans les collectivités, personnels de Pôle Emploi, acteurs de l’insertion… Comment se fait-il alors que, plus de 10 ans après leur émergence, la part des marchés clausés peine à atteindre 4% ?

Et comment ne pas être frappé par les inégalités que génère le système, puisqu’avec un secteur du BTP se taillant la part du lion, 90% des bénéficiaires des clauses d’insertion sont des hommes !
Pour que ces statistiques évoluent, les solutions sont de plusieurs niveaux, mais la balle est presque exclusivement dans le camp des donneurs d’ordres.
Primo, ces derniers doivent être sensibilisés et « formés » à l’intégration des clauses sociales dans les marchés. De nombreux colloques, guides pratiques et autres outils de communication s’y emploient.
Secundo, les structures publiques autres que les collectivités doivent passer la surmultipliée. Services de l’État, bailleurs sociaux, hôpitaux, SEM, établissements publics… : tous sont concernés.
Tertio, il faut que les pouvoirs publics prennent l’habitude d’intégrer les clauses sociales tous azimuts, dans leurs marchés comme dans leurs délégations de services publics et leurs partenariats publics privés ; dans le domaine des travaux comme dans ceux des services et des prestations intellectuelles…

En jeu : la diversité. Le dispositif bénéficierait en effet ainsi également aux femmes, aux jeunes diplômés et aux seniors qualifiés victimes du chômage de longue durée ; autant de catégories qui passent aujourd’hui à travers les mailles du filet.
En matière d’insertion sociale par les marchés publics, le chemin est tracé mais il y a encore loin de la coupe aux lèvres.