Si le principe du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) n’est pas nouveau, sa réalité reste une exception dans les territoires. D’abord parce que l’élaboration d’un PLUi suppose que la compétence PLU relève d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Et si tel est le cas, rien n’oblige l’EPCI en question à franchir le pas. À force d’incitations réglementaires, le mouvement vers la généralisation de ces documents de planification stratégique est toutefois en marche. Explications.

« Lorsqu’il est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale compétent, le plan local d’urbanisme couvre l’intégralité de son territoire. » Ainsi en est-il depuis la loi du 12 juillet 2010 portant enga­gement national pour l’environnement, dite Grenelle II. Le principe intercommunal est donc désormais institué et s’applique à deux types d’EPCI : ceux qui ont déjà la compétence PLU et ceux auxquels la compétence a été volontairement transférée par les communes.

La loi du 24 mars 2014 pour l’Accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, confirme que l’échelon intercommunal est le plus pertinent pour traiter de planification. Elle comprend tout un volet intéressant l’urbanisme, et vise notamment au renforcement du PLU intercommunal par plusieurs biais : la généralisation du transfert de la compétence aux intercommunalités, l’incitation à bâtir des PLU intercommunaux et l’encouragement à associer étroitement les communes à l’élaboration de ces documents.

GÉNÉRALISATION DE LA COMPÉTENCE INTERCOMMUNALE

Avant l’entrée en vigueur de la loi ALUR, seules les métropoles et les communautés urbaines étaient obligatoirement compétentes en matière de plans locaux d’urbanisme. Il en était ainsi depuis 2003 pour les communautés urbaines. C’est dans le cadre de la réforme des collectivités territoriales de 2010 que le code général des collectivités territoriales a ajouté les métropoles à la liste. Quant à la loi ALUR, elle a étendu cette compétence obligatoire aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération. Elle a même poussé le raisonnement plus loin en instituant un mécanisme de transfert automatique de la compétence PLUi au profit des communautés de communes et d’agglomération existantes sauf à ce qu’un certain nombre de communes s’y opposent par une minorité de blocage.

D’après l’étude d’impact réalisée dans le cadre de la préparation de la loi ALUR, ce transfert de compétence pourrait concerner :

• 213 communautés d’agglomération regroupant 4 118 communes et représentant 25,5 millions d’habitants (dont 14 exercent déjà cette compétence) ;
• 2 223 communautés de communes regroupant 31 428 communes et représentant 27,3 millions d’habitants (dont 175 exercent déjà cette compétence).

Point important : la compétence PLU est distincte de la compétence liée à la délivrance des autorisations d’urba­nisme, qui reste une compétence communale.

INCITATIONS À L’ÉLABORATION

Un EPCI compétent en matière de PLU n’est pas obligé d’établir un PLUi, c’est-à-dire un document couvrant l’intégralité de son territoire. Faute de PLUi, les docu­ments d’urbanisme des communes-membres restent en vigueur. Toutefois, le législateur a veillé à limiter ce cas de figure, du moins à ne pas l’encourager. La possi­bilité de faire évoluer les documents d’urbanisme des communes est strictement encadrée, ce qui constitue le premier levier pour inciter à l’élaboration d’un PLUi (la révision d’un PLU communal entraîne en effet l’obliga­tion d’élaborer ou de réviser un PLUi). En outre, les collec­tivités compétentes en matière de PLU doivent rénover régulièrement leurs documents d’urbanisme (mise en cohérence avec les lois Grenelle, caducité des plans d’occupation des sols). Cette obligation de modernisation devrait donc entraîner, à terme, une généralisation de la planification territoriale à l’échelle intercommunale.

COLLABORATION AVEC LES COMMUNES

La procédure d’élaboration d’un PLUi doit être menée par l’EPCI compétent, en collaboration avec ses communes-membres. Cette modalité a été instituée par la loi ALUR. Auparavant, le PLUi devait être établi en concertation avec les communes.

Par collaboration, qu’entend-on exactement ? Cela n’a pas été défini par les textes et il appartient aux auteurs du PLUi de préciser le cadre de travail en commun. Les conditions de la collaboration sont une décision qui relève de l’organe délibérant de l’EPCI.

Les auteurs du PLU intercommunal doivent toutefois respecter deux choses : la définition de modalités de collaboration suffisantes puis… leur respect. À défaut, la procédure d’élaboration du document d’urbanisme peut être viciée.

Il faut savoir qu’un nouveau dispositif a été institué récem­ment de manière à assurer une collaboration plus étroite des communes à l’élaboration des PLUi. La conférence intercommunale des maires des communes-membres doit en effet être réunie en amont de la délibération fixant les modalités de la collaboration. Une nouvelle confé­rence intercommunale est, en outre, programmée après l’enquête publique, afin que soient présentés aux maires les avis émis sur le projet de PLUi, les observations du public et le rapport de la commission d’enquête ou du commissaire enquêteur.

L’organisation de ces conférences intercommunales relève du président de l’EPCI.

La procédure d’élaboration du PLU intercommunal prévoit ensuite une ultime étape : la notification du projet de PLUi aux communes concernées. Celles-ci disposent d’un délai de trois mois pour émettre leur avis. À défaut, leur avis est réputé favorable.

Lorsqu’une commune émet un avis défavorable sur les orientations d’aménagement et de programmation ou sur les dispositions du règlement qui la concernent directe­ment, l’organe délibérant de l’EPCI doit se prononcer à nouveau et arrêter le projet de PLU.

L’arrêt du projet de PLU doit alors être approuvé à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés de l’or­gane délibérant de l’EPCI.

Ainsi, de nombreuses mesures ont été introduites de nature à favoriser la systématisation du PLU intercom­munal, tout en associant étroitement les communes à son élaboration. Toutefois le transfert du PLU à l’inter­communalité reste l’objet d’affrontements entre les EPCI et les communes, ces dernières ne souhaitant pas perdre cette compétence considérée comme fondamentale.